2018年05月21日

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基于科学发展导向的评价考核体系研究

发布时间:2018-03-30   来源:核算科   编辑:孙健   点击量:

近年来,为紧跟党委政府的工作导向,激励和鞭策各级政府奋发有为、加快发展,中央和地方政府相继出台了一系列考核评价办法对政府的绩效进行考核评价,进一步激励了各级加快发展的主动性、积极性和创造性,形成竞相发展、实干争先的良好氛围,充分发挥了考核评价的激励作用。但随着我国经济进入新常态,五大发展理念的不断深化,如何进一步深入贯彻落实科学发展观,如何更好地实现转型发展,如何更好地利用考核杠杆去科学评价下级政府的工作绩效一直是党委政府的核心课题。本课题着眼于各省辖市发展现状,充分考虑发展定位、发展潜力和发展方向,分类考核,区别对待,以期制定更具特质、更能体现个性发展的考核评价方案,既体现出横向对比又体现纵向比较,既起到激励鞭策又体现合作共享的双赢局面。

一、近年来全省考核评价方案的演变

2013年,随着“十八大”和“十八届三中全会”的召开,全面建成小康社会成为时代的主题,科学发展、生态发展、绿色发展、共享发展成为发展的主导方向,省委、省政府为改革和完善干部考核评价制度,完善发展成果考核评价体系,促进经济社会科学发展,2014年1月印发了《河南省市县经济社会发展目标目标考核评价工作试行办法》豫办(2014)2号文件,其中定量指标体系分为经济规模质量效益(权重占50%)、社会发展和民生改善(权重占32-34%)、生态环境和可持续发展能力(权重占16-18%)等3个方面13项指标,前置类扣分因素主要包括影响社会安全和谐稳定的重特大事件事故、约束性专项工作完成情况2项内容。与以往相比,这套评价体系更加突出以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线,更加注重提高发展的质量和效益,考核评价体系更加完善,更加科学,更加能够体现科学发展的理念,更加体现出民生和生态质量。

随着各地经济的快速发展,2015年、2017年省委、省政府又相继发布了豫办(2015)38号、豫办(2017)12号《河南省市县经济社会发展目标目标考核评价工作办法》文件,豫办(2015)38号比较豫办(2014)2号文件变化不大,对省辖市按照经济发展基础以人均生产总值分为三类,豫办(2014)2号是以2011年度各省辖市人均生产总值排序情况划分为三类,豫办(2015)38号是以2014年度各省辖市人均生产总值排序情况划分为三类,一类是人均生产总值在4万元以上(含4万元),由5个增加为7个省辖市,(许昌和鹤壁由二类上升为一类),二类是由人均生产总值在2.5万元-4万元之间变为3万元-4万元,同为6个省辖市,(濮阳和开封进入二类),三类是由人均生产总值在2.5万元以下变为3万元(含3万元)以下,由7个省辖市变为5个。豫办(2017)12号是以2015年度各省辖市人均生产总值排序情况划分为三类,划分标准及各省辖市所在类别与2014年度一样,指标权重按照不同类别分别设置。

县域经济从原来按照全省经济社会发展大局中的功能定位及基础条件分类演变为按照第一产业增加值比重情况和重点生态功能区进行分类,并且按照不同类别分别设置指标权重。从分类情况来看考核体系取得了明显成效,发挥了科学的导向作用。

对比前两套考评指标体系,豫办(2017)12号文件是在深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,适应把握引领经济发展新常态,坚持创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,以提高发展质量和效益为中心,以推进供给侧结构性改革为主线,以改革开放、创新为根本动力,突出新理念,创新考核评价方式,而科学设置的考核评价指标体系,客观地对各地的经济发展进行评价,进一步发挥其科学导向作用。

虽然现行考核体系取得了明显成效,发挥了导向作用,但也存在一些问题,突出表现在:

1、重速度和横向对比。从目前考核方案看,总量与速度所占权重比例是3:7,即总量占30%,增速占70%,速度的高低直接决定了该项指标得分的多少。以生产总值为例,2016年该项指标全省最高的许昌增长8.8%,而最低的平顶山、三门峡增长7.7%,仅相差1个百分点,但平顶山、三门峡的分值却为0分,许昌却为4.9分,这样明显有失公允。从地市发展来看,多数指标增速基本都处于“几字型”增速区间,相似增速非常集中,如果顾头去尾式的评分办法,容易打击大多数地区的积极性,错误地引导大家在统计指标上争名升位,没有起到应有的示范引导作用。

2、重普遍,轻特色。从地市分类来看,虽然也做了分类,即人均GDP在3万元以下,3-4万元,4万元以上三类,这种简单按某一单项指标的分类式方法,虽然也考虑了资源禀赋和先天条件,但明显没有将地市的特色和主导产业予以优先考虑,以全省为例,郑州的优势是创新经济,安阳的优势是钢铁深加工产业,许昌的优势是装备制造业,焦作的优势是旅游产业等等。这些从考评指标体系中都得不到体现,反而引导大家萝卜白菜一起上,什么产业都引进来做大总量,但产业链条太短、产业关联性不够、产品竞争力差的劣势一览无余,导致产业集聚能力不足,区域间互动产业不足,使地市在区域竞争力的优势得不到增强。

3、重规模,轻效益。从考核指标体系来看,固定资产投资、服务业增加值、公共财政预算收入、税收收入等指标体现都是规模,规模越大,总量越大,增速越高,考评得分越高。而针对人均GDP、税收占财政收入的比重、宏观税负等反映结构效益和民生改善的指标则相对较少,容易造成盲目扩大投资规模,搞粗放扩张式的发展老路,而没有起到引导重视转型发展,一切以结构和效益优先新的内涵式经济增长新模式。

二、其他地区考核评价方案借鉴

为深入研究更加科学、更加优化、更加具有引导作用的考核评价体系,我们对山东等一些地区考核评价体系进行了分析研究,以期从中受到启发,得到益处,从而为制定更加引导科学发展、更加符合河南省实际的考核评价体系而有所帮助。

各级政府在科学发展评价考核体系方面,大体可分为四种类型:

第一类是综合型,代表地区为山东。2015年底,山东省委、省政府颁布并下发了《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见(试行)》。该考核体系包括经济发展、社会发展、可持续发展、民生状况、政治建设、文化建设、党的建设和群众满意度等8个类别共60项指标。考核实行千分制,其中经济发展 245分值,社会发展145分值,可持续发展、民生状况各155分值,政治建设、文化建设、党的建设各100分值。群众满意度不列入总的权重分值,作为考核系数。

第二类是与主体功能区相适应的考核指标体系,代表地区为北京、广东。2015年,北京市了《中共北京市委北京市人民政府关于区县功能定位及评价指标的指导意见》。该指标体系从经济发展、社会和谐、人居环境三个方面,分别设置了若干项最具代表性和导向性的指标,反映区县功能的差异性,进行分类评价。广东的科学发展评价指标体系分为经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四大类。按照不同地区的功能定位,分为都市经济区、优化发展区、重点发展区和有限发展区,每类区域评价指标的四大类指标框架不变,但具体指标的选择有所侧重,较好地体现了分类指导的原则。

第三类是目标集中的专项考核指标体系,代表地区为深圳。2015年,深圳市制订了《深圳市落实科学发展观经济社会调控指标体系(试行)》,该体系包括宏观效益、生态环境、创新能力、社会和谐四大类,共18个核心指标、41项量化指标。其目标导向是大幅降低资源消耗,提高经济增长中的科技含量,确保在环保等方面的公共投入,突出“和谐”和“效益”。

第四类是区域分类、指标差异化设置的考核指标体系,代表地区是广西。2017年,广西将111个县(市、区)划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、城市主城区4类区域,差异化设置36项指标和不同权数进行分类考核。据了解,这种分类考核体系能够引导资源禀赋各有千秋的县更加注重地域特色,寻找最适合自己的发展路径,激励大家各展所长,而不再是一哄而上抢项目。划分的4类区域将按照“指标一样、权数不同”的原则,分别从“经济发展与结构优化”“产业园区发展”“农业示范区建设”“特色旅游发展”“城镇化建设”“生态建设与环境保护”6个方面差异化设置考核指标和权数,不同区域的功能定位、发展方向和考核重点各有不同。如重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价,侧重生态环保和民生改善、特色旅游发展,城市主城区侧重经济发展与结构优化和产业园区发展、服务业发展、城市建设。此外,广西还将脱贫任务情况、重大事件(事故)情况、廉政建设情况3个指标作为县域经济发展分类考核的附加指标,在年度评比表彰中实行“一票否决”。

以上考核体系反映了不同地区发展的要求和侧重点,一是指标体系的设置紧跟时代发展主题,侧重经济、民生、社会、环境等多方面的指标,不仅注重经济效益,也关注人的全面发展。二是体现了分类指导的原则。有的按主体功能定位进行考核,有的对市、县采用了不同的考核指标。三是考核方法有所创新。除量化考核外,有的引入第三方评估进行计分考核,还引入了加分、扣分项目甚至一票否决指标,突出反映了各地最为关心的问题,具有较好的导向性。

三、河南省考评体系的构建框架

借鉴全国各地分类考核办法,结合全省实际情况,全省分类考评体系要体现以下几点:

(一)指导思想

思想是行动的指南,指导思想是指导行动的方向。分类考评体系要体现转结构、转方式,提质量、提效益、惠民生、美生态的总体要求,体现区域发展的阶段特征,突出指标体系的导向作用,建立一套导向明确、指标科学、分类指导、行之有效的评价考核体系,引导各地市向有利于实现科学发展的方向迈进,努力推进速度和结构、质量、效益相统一,经济发展与人口、资源、环境相协调,把经济社会纳入科学发展的轨道,奏响转型升级的发展之歌,把创新驱动发展作为优先战略,切实实现绿色发展、循环发展、低碳发展。

(二)基本原则

原则是指导思想必须禀呈的规则,各市的经济社会发展必须在基本原则的框架下、指导下发展,不能偏离科学发展的轨道和方向,为此,要坚持以下三个原则:

1、突出主导。主导产业是各地市的发展潜力和方向,也是在历史传承基础上的优势所在。分类考评体系必须引导各地市大力发展主导产业,拉长主导产业链条,优化主导产业布局,做强主导产业规模,提升主导产业效益,发挥主导产业的集聚效应,增强主导产业的竞争力,从而以主导产业增强地市的知名度、品牌度,达到增强幅射能力和竞争能力的目标。从其他地区发展的实践来看,主导产业不分大小,只要明确主导产业,发展主导产业,小产业也能实现大发展,小产业也能实现大效益,做好特色产业,把特色产业做大做强,牵住经济发展的“牛鼻子”,提升地区竞争力。

2、优势互补。各地市都有资源禀赋和先天优势的产业,如果每个地市都以自我发展为中心,没有统一的明确定位,容易形成盲目发展、各自为战的局面,既浪费资源,又不能有效提升竞争力。因此,分类考核体系要坚持优势互补的原则,形成全省一盘棋的局面,各地依据各自的独特之处,因地制宜,找准定位,突出优势,补齐短板,每个地市的发展产业、发展方向要各有所长,优势互补,避免出现此消彼长、恶性竞争的局面,把资源优势变为发展优势,走出各具的发展之路,切实增强地市发展的合力,实现优势互补、功能互补、协调发展。

3、竞争有序。有效的竞争能够发挥各自的最大潜力,调动各级的积极性、主动性和创造性,形成百鸟争鸣、百花齐放的竞争合力。经济新常态下,经济结构转型的压力较大,各地要加快转型步伐,突出重围,差异发展。分类考核体系的设置要遵循既有竞争又有序,既能反映发展差距又能遵守发展规律,让考核主体从竞争中找差距, 从差距中找措施,时时引导它们在整个大格局的框架下,抓好自我发展、科学发展这个主体,都能扭住自我发展的导向不放,实现自己的命运自己主宰,努力抓好自我发展。

4、设置合理。设置合理是指指标选择过程中,评价指标体系要体现科学性,做到指标选取科学、权重设置合理、评价方法创新,充分考虑指标的代表性和动态性,兼顾统计资料的可获得性,使指标可采集、可量化、可对比,做到综合系统、简便易行、务实有效,能够及时监测,较好地评价好全市科学发展的进程和质量。

(三)初步框架

引领城市发展,考核导向是最重要的风向标,分类考核表面上是在考核事,实际上是在考核人。科学合理的考核办法,就是要引导领导干部转变政绩观,激发地方干事创业的积极性,加快转型发展。地市考核评价体系,既要与现行的省委省政府经济社会发展考核体系相衔接、相接轨,体现省委省政府的指挥导向,又要结合各地实际情况,实现分类发展、个性发展,进而实现全市科学发展、有序发展、良性发展。

1、考核体系

(1)城市分类

河南有18个省辖市,每个城市的地理位置、资源禀赋、功能定位不尽相同,发展的侧重点、考核的侧重点也要体现出功能化、差异化。现行考核评价体系以一产占比高低作为主要分类参考,虽然一定程度上体现了城市发展基础的差异,但并没有完全体现城市的发展基础、功能定位。综合考虑资源禀赋、城市基础、发展定位,我们对18个省辖市分析如下:

第一类为老工业基地即郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳、许昌、新乡、焦作、南阳市。这些城市多数都是国家确定的老工业基地,形成了一批在国内具有重要地位的产业基地,培育了一大批行业骨干企业和高素质人才队伍,但产业层次低、生态环境治理压力大,转型升级尤其是工业转型升级的任务十分繁重,多数城市又都是京津冀大气污染防治“2+26”城市,城市的基础条件较为相似,转型升级又十分迫切,可以放在一类进行考核评价。需要指出的是郑州作为全国中部重要的中心城市,中原经济区的核心城市,无论在地理位置还是城市基础、发展定位、城市内点幅射能力等各方面在河南都优势明显,放眼全省相比,其实意义并不重要,如果全国省会城市去考核评价似乎更为合理,但就河南省省辖市考评体系而言,放在这类亦不失为一种选择。

第二类为黄淮四市即商丘、周口、信阳、驻马店是河南粮食生产核心区,粮、棉、油、肉等主要农产品产量均占全省的40%以上,是典型的农业大区、粮食大区、工业小区、财政穷区,各市普遍农业偏重、工业和三产相对较弱,城市之间同质化较高、内部差异化较小。

第三类为济源、鹤壁、漯河、濮阳、三门峡五市,这些城市多数都是新兴的城市,改革开放以后城市发展步伐才逐步加快,城市经济总量相对较小,人口规模差异不大,发展的基础相对较弱,但发展速度的潜力相对较大。

(2)共性指标(30分)

共性指标设置为GDP,财政收入,投资,税收、实际利用域外资金等。每项权重占20%,主要是做大做强各地经济总量需要,既要实现发展是第一要务的目标,又能抓住经济重点指标,加快推动经济发展进程。

共性指标指标不设目标值。根据单项指标完成值从高到低排序,以指标完成值第一名为基准进行标准化处理,计算出量化得分。

(3)分类指标(30分)

分类指标设置人均GDP,人均可支配收入,城镇化率,税收占比,三产增加值占比,R&D科技与试验支出占GDP的比重、战略性新兴产业占比等指标。设置分类指标主要是突出人均、突出民生、突出效益、突出创新,使各地市在发展过程中更加注重人均,更加惠及民生,更加注重提质增效。

分类指标设置目标值,年初由省政府提出各地市目标值,根据指标完成程度计算出量化得分。

(4)个性指标(40分)

个性指标设置主要是体现各省辖市主导产业发展的进程,激发它们围绕主导产业这个中心,紧紧在主导产业上做文章,达到提升产业竞争力,实现竞争有序、互动发展的目标。

全省18个省辖市均有其独特之处,最关键的是要因地制宜,找准定位、突出优势,补齐短板、打造区域经济发展特色,走出一条宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜旅则旅的特色发展之路。

郑洛新国家自主创新示范区是中原地区的高科技产业中心,是国务院批转的第12个国家级自主创新示范区,是河南省体制机制创新的重要基地。郑州、洛阳、新乡作为国家自主创新示范区,要肩负着国家战略先行先试的责任,引领推进全面创新改革试验,建设综合性国家科学中心,探索在鼓励创业创新的普惠税制、投贷联动等金融服务模式创新、股权托管交易市场、新型产业技术研发组织、简化外资创投管理等方面开展先行先试,因此对这三个城市要将创新评价体系作为其个性指标体系。

平顶山、鹤壁是全省重要的煤化工产业基地,煤炭产量占到全省的30%左右,化学纤维产量占到25%,煤化工产业优势明显,要重点发展煤化工深加工产业,提升提质。

南阳、濮阳作为全省新能源产业基地,要将新能源产业作为其主攻方向。

安阳是全省重要的钢铁基地,钢铁产量占全省的65%,要重点发展钢铁深加工产业;

三门峡、济源是全省重要有色产业基地,黄金、电解铝、电解铅产量在全省占比举足轻重的地位,有色产业深加工应作为其发展的侧重点;

开封、焦作是全国著名的旅游城市,文化旅游产业是城市的亮丽名片,要将文化旅游产业作为其发展重点;

信阳、商丘、周口、驻马店要立足农业,将现代农业作为发展方向;

漯河是全国著名的食品城,食品深加工是其城市的支撑产业,也是全省食品产业的重要支撑,要做大做强食品深加工产业。

许昌是装备制造是其优势产业,要突出发展装备制造业,用先进的制造业引领经济发展。

个性指标设置目标值,年初由省政府提出各市目标值,按照指标完成程度计算出量化得分。

(四)一票否决性指标

一票否决性指标主要是环保指标和影响社会安全和谐稳定的重特大事件事故,设置优良天数、PM2.5消减率、PM10消减率等指标。

其中优良天数、PM2.5消减率、PM10消减率指标年初由省市政府提出地市目标值,对超过目标值的指标,年终考核时按完成程度予以加分,每超过1个百分点加1分,最高加5分,对未完成目标值的进行一票否决。需要引起关注的是,由于各地在地理位置、传统产业上的基础条件不尽相同,转型升级更需要过程,在环境容量、资源容量方面制定目标时要有区别的对待。

同时,重特大安全生产事故情况、重特大食品安全事故情况、重特大环境污染事故情况、脱贫攻坚情况、廉政建设情况等指标作为地市经济发展分类考核的附加指标,在年度评比表彰中实行“一票否决”。

(五)等级评价

上述四项指标体系的得分之和为地市最终得分,得分在85分以上评定为优秀等次,得分在75-85之间评定为良好等次,得分在60-75之间评定为合格等次,得分在60分以下为不合格等次。实施一票否决的地市直接评定为不合格等次。

由于经济转型、产业培育优化需要相对较长的周期,有时需要短期的阵痛才能涅槃重生,建议以三年为一考核周期,每一年得分占20%,第二年得分占30%,第三年得分占50%,以三年综合得分作为综合考核的奖惩依据。

四、推动考核工作的措施

在考核指标体系导向科学、指标科学的基础上,如何提升其实施效果,重在配套措施的完善和落实,这就要求我们要高举考核的尚方宝剑,把评价考核结果作为奖惩赏罚的重要依据,奖先罚劣,起到激励先进、鞭策后进的目的。为此,要做到以下三个挂钩:

1、考核结果与与绩效挂钩,实现利益差别导向。要把考核结果与工作绩效挂钩,使考核结果成为评价单位工作绩效的砝码,成为衡量个人工作成绩的天平。对于考核结果为优秀等次的地市要在绩效激励方面予以重点倾斜,单位绩效等级相对提高,绩效工资奖励标准适当增加,从既得利益层面对各级干部的付出予以认可和肯定。同时,对考核结果为不合格等次的地市要适当降低单位绩效等级,适当降低绩效工资奖励标准,使单位利益、个人利益与考核结果唇齿相依、紧密相连,切实增强考核结果与干部切身利益的紧密联系,调动各层次的工作积极性和主观能动性。

2、考核结果与干部升迁挂钩,实现干部能上能下。要把考核结果作为评价干部工作的标尺,成为体现干部工作价值的重要杠杆。对于考核结果为优秀等次的地市要分层次对干部升迁予以重点倾斜,即主要领导优先提拔,干部提拔比例适当增加,干部编制适当倾斜,使各级干部的付出得到回报。同时,对考核结果为不合格等次的地市要主要领导予以组织调整,提拔比例适当降低,干部编制适当减少。实现能者上、平者让、庸者下的灵活而富有激励鞭策导向的干部管理体制,既调动各级干部的主观能动性和工作积极性,又增强干部的流动性,推动当地经济社会发展水平的提升。

3、考核结果与荣誉挂钩,实现精神激励。要把考核结果与评先评优结合起来,使评先评优成为评价工作实绩的精神鼓励。对于考核结果为优秀等次的地市要在评先评优时予以重点倾斜,年度优秀比例适当提高,各类国家、省市评先评优重点关照,先进事迹重点宣传,从精神层面对各级干部的付出予以认可和肯定。同时,对考核结果为不合格等次的地市要在评先评优时适当消减相关名额,年度优秀比例适当降低,实现优者有所得的正面激励,差者有所失的负面激励相互作用,产生合力,以推动工作的进一步改进和提高。

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